PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EDUCACIÓN: Una mirada amplia y 20 experiencias en América Latina

I. A MODO DE INTRODUCCION Y RESUMEN
 

La importancia y la necesidad de la “participación ciudadana (de la sociedad, de la sociedad civil, de la ciudadanía) en educación” ha devenido en tema recurrente y aceptado, de modo general, en la mayoría de países en el mundo.

El creciente valor atribuido a la sociedad civil y a la participación ciudadana en el pensar y el quehacer local, nacional e internacional tiene como trasfondo una redefinición del papel de – y de la relación entre - Estado y sociedad civil, así como entre ambos y las agencias internacionales de cooperación para el desarrollo2, en el marco de una redefinición de la relación entre lo público y lo privado, y entre lo local, lo nacional y lo global. En términos del BID, estaríamos avanzando en la construcción de “un nuevo paradigma societario caracterizado simultáneamente por la eficiencia económica y la eficiencia social” (BID-Argentina 1998: 9).

La tradicional atribución de lo público y la política pública – entendida como aquella que se ocupa del “bien común”, del “interés de todos” – como dominio exclusivo del Estado, está hoy cuestionada. Por un lado, hay una creciente apertura del Estado y de la “cosa pública” hacia la intervención activa de actores no-estatales. Por otro lado, hay una creciente apertura de los Estados y las sociedades nacionales, y de la política pública, a la influencia de las agencias internacionales, las cuales han incorporado a la sociedad civil como un nuevo interlocutor, con y sin la mediación del Estado. Como se señalaba en una reunión del BID, estaríamos hoy bailando un "tango entre tres": Estado, sociedad civil, y Banco (organismo donante).3 En verdad, no obstante, se trata de un “tango entre cuatro”, pues en esa tríada está ausente el nuevo gran actor: el mercado. La sociedad civil (su propia caracterización como tal, su nuevo papel, sus límites y posibilidades) se ubica y define hoy en esta compleja trama de relaciones entre Estado, mercado, y agencias internacionales.

La creciente visibilidad de la sociedad civil tiene relación con el crecimiento y el cada vez mayor peso de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), y particularmente de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), en el ámbito nacional e internacional. En esto, las agencias internacionales han jugado un rol importante, viendo el fortalecimiento y la participación de las OSC como elementos fundamentales de
democratización, modernización y gobernabilidad, así como de mayor eficacia y sustentabilidad en la ejecución de las políticas y los proyectos de desarrollo que vienen haciéndose con apoyo de la cooperación internacional.

La necesidad de fortalecer la organización y la participación social viene siendo históricamente destacada en el campo de la educación, particularmente desde el pensamiento y las fuerzas progresistas. Hoy, la participación permea todos los discursos, a nivel nacional e internacional, y ha pasado a ser asumida como una bandera también desde los Estados y las agencias internacionales. No obstante, dicho consenso es más nominal que real, continúa más apegado a la retórica que a los hechos, y se basa en concepciones restringidas tanto de la participación (centrada en aspectos instrumentales) como de la sociedad civil (reducida por lo general a las organizaciones no-gubernamentales-ONGs) y de la educación (reducida a educación escolar o formal).

Una visión amplia de la “participación ciudadana en educación” implica aceptar que:

• La educación no se limita a la educación escolar, ni los aprendizajes necesarios – para la vida, para el trabajo, para la participación, para la ciudadanía plena - pueden limitarse a un período determinado de la vida de una persona. El aprendizaje se inicia con el nacimiento y se extiende a lo largo de toda la vida, arranca en el hogar, antecede y excede a la institución escolar, abarcando un amplio conjunto de instituciones, modalidades, relaciones y prácticas. La educación, la comunidad educativa y la política educativa son mucho más amplias, respectivamente, que la educación escolar, la comunidad escolar y la política escolar.
• La “sociedad civil” es una realidad sumamente heterogénea y compleja, formada por un amplio mosaico de organizaciones (siendo las ONGs apenas un segmento, y minoritario, de las OSC), en la que se expresan múltiples visiones, intereses y conflictos. De hecho, los procesos nacionales y las iniciativas internacionales de reforma educativa ensayados en esta región en los últimos años han venido patentizando la existencia de, y la confrontación entre, “sociedades civiles” diferenciadas (posturas, intereses, ideologías) en torno a éstos.
• La participación, para convertirse en instrumento de desarrollo, empoderamiento y equidad social, debe ser significativa y auténtica, involucrar a todos los actores, diferenciando pero sincronizando sus roles, y darse en los diversos ámbitos y dimensiones de lo educativo: desde el aula de clase hasta la política educativa, dentro de la educación escolar y también de la extra-escolar, en los aspectos administrativos y también en los relacionados con la enseñanza y el aprendizaje, a nivel local así como a nivel nacional y global. Esto implica el estudio, la definición y puesta en marcha de una estrategia de participación social imbricada dentro de la propia política educativa, y ella misma acordada participativamente, a fin de delimitar con claridad roles y responsabilidades de cada uno de los actores y asegurar las condiciones y los mecanismos para hacer efectiva dicha participación.

La participación ciudadana en las decisiones y acciones de la educación no es un lujo o una opción: es condición indispensable para sostener, desarrollar y transformar la educación en las direcciones deseadas. Es un imperativo no sólo político-democrático - derecho ciudadano a la información, a la consulta y a la iniciativa, a la transparencia en la gestión de lo público - sino de relevancia, eficacia y sustentabilidad de las acciones emprendidas. Porque la educación y el cambio educativo involucran a personas y pasan, por ende, por los saberes, el razonamiento, la subjetividad, las pautas culturales, las expectativas, la voluntad de cambio y el propio cambio de personas concretas; lo que se ahorra – en tiempo, en recursos, en complicaciones – al pasar a las personas y sus organizaciones por alto, se paga en inadecuación de las ideas propuestas a las realidades y posibilidades concretas, en incomprensión, resistencia o, peor aún, apatía, de quienes están llamados a apropiarse y a hacer. Afirmar esto ya no requiere respaldarse en citas y en estudios, porque, si el sentido común no bastara, ha pasado a incorporarse ya al acervo de grandes lecciones aprendidas en los procesos de reforma educativa a nivel mundial y en esta región específicamente.

La década de 1990, con las grandes transformaciones que trajo consigo a nivel mundial, en todos los órdenes, trajo muchas y variadas propuestas de reforma para la educación, desde versiones tibias de “mejoramiento de la calidad de la educación (escolar)” hasta propuestas radicales de cambios de paradigma, algunas de las cuales, confiando en el superpoder de las modernas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs), avizoran incluso la desaparición del sistema escolar como lo conocemos. La versión de reforma que se impuso a lo largo de la década en esta región y en las otras regiones del Sur, vía financiamiento y asesoría internacionales, particularmente del Banco Mundial, incluyó como componentes fundamentales la descentralización, la autonomía escolar, la participación y la co-gestión comunitaria y la consulta social. (Recuadro 1). Dichas políticas y medidas tuvieron modos y grados distintos de interpretación, ejecución, desarrollo y éxito en los distintos países, programas y regiones. En muchos casos, como se reconoce, dichas medidas fueron apresuradas y parciales; en la mayoría de casos generaron desajustes y resistencias, no sólo por parte de los docentes sino de la comunidad escolar, de un amplio espectro de organizaciones sociales y de la opinión pública.

RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL PARA LA REFORMA EDUCATIVA EN LOS PAISES EN DESARROLLO EN LA DÉCADA DE 1990
(en lo que tiene relación con el tema de la participación en educación)

• Descentralización e instituciones escolares autónomas y responsables por sus resultados Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralización, el BM aconsejó a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la educación: (a) fijar estándares; (b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar; (c) adoptar estrategias flexibles para la adquisición y uso de dichos insumos; y (d) monitorear el desempeño escolar.

Lograr la autonomía de las instituciones escolares requiere medidas financieras y administrativas. En lo financiero se propuso: (a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales; (b) compartir los costos con las comunidades locales; (c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso de dichas donaciones; (d) cobrar aranceles en la educación superior; (e)
estimular la diversificación de los ingresos; (f) certificados y préstamos educativos; y (g) financiamiento basado en resultados y calidad.

En el plano administrativo se aconsejó mayor autonomía tanto para los directores como para los profesores:

- los directores deben definir asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales;

- los profesores deben definir las prácticas de aula, dentro de los límites dados por un currículo nacional, sujeto a normas y estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares.

• Mayor participación de las familias y la comunidad Dicha participación incluye: (a) contribución económica al sostenimiento del aparato escolar; (b) selección de la escuela; y (c) mayor involucramiento en la gestión escolar. Se advierten cuatro riesgos al ampliar la participación de las familias en el ámbito escolar: (a) mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educación de la niña); (b) incremento de la segregación social; (c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de condiciones económicas locales); y d) limitaciones derivadas de la falta de información y educación de los padres. “La participación de las comunidades en los costos es generalmente la única excepción a la educación básica gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas a sufragar parte de los costos de la educación, especialmente a nivel primario” (BM, 1996:117).

• Mayor participación del sector privado y las organizaciones no-gubernamentales (ONGs) tanto en las decisiones como en la ejecución. Esto en el marco de una diversificación de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad).

• Participación, alianzas y consenso social para la reforma educativa Mayor participación social y la construcción de un amplio consenso nacional como condición de viabilidad de la reforma educativa.“Las reformas de la educación, cualquiera sea su mérito técnico, no se afianzarán a menos que sean política y socialmente aceptables” (BM, 1996:153).

• Movilización y asignación eficaz de recursos adicionales para la educación primaria como temas principales del diálogo y la negociación con los gobiernos. Redefinición del papel tradicional del Estado respecto de la educación, redefinición de los patrones y prioridades del gasto público, y una contribución mayor de las familias y las comunidades a los costos de la educación.

 

• Definición de políticas y prioridades en base al análisis económico La relación costo-beneficio y la tasa de rentabilidad como categorías centrales para definir las prioridades de inversión (niveles educativos e insumos a considerarse), los rendimientos, y la calidad.

 

 Fuentes: Lockheed y Verspoor 1990; Banco Mundial 1996.

A pesar de la oficialización del discurso participativo, y del impulso efectivo de la participación de determinados sectores a través de medidas y programas, nunca antes hubo tanto reclamo (comunidad escolar, ONGs, movimientos sociales, etc.) por participación y consulta, o por las debilidades e insuficiencias en el manejo de éstas. Las reformas convulsionaron el panorama educativo y afectaron de distinto modo a los distintos actores, estimularon la innovación en unos casos y la paralizaron en otros, contribuyeron al desarrollo de formas híbridas, novedosas e importadas en unos casos, novedosas y propias
en otros, no contempladas ni en la recomendación ni en el manual. En cualquier caso, los resultados en términos de la prevista mejoría en la calidad de los aprendizajes están aun por verse y, en general, han sido hasta la fecha desalentadores.

II. LOS TERMINOS DE LA CUESTIÓN: EDUCACIÓN, SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACIÓN

Educación, sociedad civil, ciudadanía, participación son términos de uso corriente. No obstante, detrás del uso aparentemente consensuado hay comprensiones y manejos muy diversos. Todos ellos son, en verdad, conceptos controversiales y materia de disputa social, ideológica y política.

EDUCACIÓN Y APRENDIZAJE

La noción de educación ha permanecido fuertemente atada a la de sistema escolar. “Política educativa” y “reforma educativa” se refieren, por lo general, a política para el sistema escolar y para la reforma del sistema escolar (público).

No obstante, la educación no se limita al sistema escolar. La clasificación internacional de la educación reconoce desde 1976 tres tipos de educación: formal, no-formal e informal. La formal corresponde a la ofrecida dentro del sistema escolar, la que conduce del pre-escolar a la universidad, tiene reconocimiento y certificación oficiales; la noformal incluye todas aquellas actividades educativas organizadas fuera del sistema
formal, con o sin acreditación de estudios, y la cual es ofrecida por una gran variedad de instituciones/organizaciones, para atender necesidades y grupos específicos; finalmente, bajo la categoría de informal se agrupan todos aquellos aprendizajes que se realizan a través de la experiencia diaria y en contacto con el medio (familia, amigos, vecinos, comunidad o barrio, entorno natural, trabajo, recreación, medios de comunicación, lectura y estudio autodirigido, etc).

En el marco del aprendizaje a lo largo de toda la vida, asumido hoy como paradigma y principio organizador de los sistemas educativos en la sociedad del siglo XXI, y en el marco asimismo del impulso de las TICs, las distinciones entre estas tres modalidades educativas se vuelven difusas, planteándose su complementación y la necesidad de establecer puentes entre ellas. La educación no-formal e informal adquieren creciente visibilidad e importancia, y se advierte que el aprendizaje informal es el de mayor volumen e incidencia pues es el que acompaña a las personas a lo largo y ancho de su vida. (Delors 1996; Comisión de las Comunidades Europeas 2000).

Extractos tomados de Participación ciudadana y educación de Rosa María Torres. Publicado en archivo PDF, por la UNESCO: http://www.unesco.org/education/efa/partnership/oea_document.pdf